1 Présentation du projet d’appui à la gestion des finances publiques en Algérie

Les présents termes de référence s’inscrivent dans le cadre de la composante 3 « comptabilité » du Projet d’Appui à la Gestion des Finances Publiques et à la Mobilisation des Ressources Domestiques en Algérie (PAGFAL), mis en œuvre par Expertise France au bénéfice des autorités algériennes, sur financement de la Délégation de l’Union Européenne en Algérie conformément au contrat NDICI-GEO-NEAR/2022/440-691(PC-23464) du 23 février 2023.

Il vise à accompagner les autorités algériennes dans la conduite de la réforme des finances publiques dont la stratégie est définie dans le plan d’action du Gouvernement, à travers une gouvernance rénovée, pour plus de performance et de transparence, se traduisant par la définition des objectifs suivants au titre des finances publiques et de la réforme fiscale :

-        La mise en œuvre du cadre règlementaire et des guides pratiques opérationnels précisant les modalités de déclinaison des principes de la pluri-annualité ainsi qu’à la modernisation des modèles de prévision dans une optique de rationalisation de la dépense publique ;

-        Le développement et le déploiement progressif du système cible qui devra être opérationnel avant l’entrée en vigueur des dispositions de la loi organique relative aux lois de Finances (LOLF) ;

-        La mise en œuvre du nouveau plan comptable de l’État et au passage de la comptabilité de droits et obligations constatés dans le cadre de la réforme du Trésor et de la comptabilité publique ;

-        La consolidation de la gestion de la trésorerie de l’État par le parachèvement de la mise en place du Système d’information du trésor (SIT) et la réalisation de la plateforme des systèmes de paiement en vue d’intégrer le Trésor dans le système de paiement et de compensation interbancaire ;

-        La promotion du civisme fiscal et l’amélioration du climat des affaires, l’amélioration des capacités de mobilisation des ressources et la recherche de l’information fiscale ;

-        La répartition équitable de la charge fiscale entre les agents économiques (ménages et opérateurs économiques) pour assurer une redistribution juste de la richesse nationale dans l’effort de développement économique et social ;

-        Le parachèvement du processus de dématérialisation de l’administration fiscale et la généralisation du déploiement du Système d’information « Jibaya’tic ».

Les activités programmées dans le cadre du PAGFAL s’inscrivent dans le cadre de ces objectifs, opérationnalisant ainsi la mise en œuvre de la LOLF et la mobilisation des ressources domestiques.

La LOLF lance les bases d’une budgétisation réalisée à partir de la définition d’objectifs de politiques publiques et d’un pilotage de gestion visant l’atteinte de ces objectifs. Ce passage d’une logique de moyens vers une logique de résultats constitue plus qu’une simple réforme des finances publiques. Elle dépasse la seule mise en œuvre de mesures techniques en impliquant un changement profond de la culture administrative.

Aussi, le PAGFAL a pour objet d’appuyer les activités du ministère des Finances afin de faire du budget de l’État, un outil plus efficace, transparent et performant au service des politiques publiques nécessaires au développement économique et à une redistribution juste de la richesse nationale, en améliorant la discipline budgétaire, l’allocation optimale des ressources publiques et l’efficacité des services fournis par l’État.

Pour atteindre cet objectif général, cinq objectifs spécifiques ont été identifiés et feront l’objet d’activités mises en œuvre par Expertise France.

Il s’agit des objectifs suivants :

-        L’amélioration des capacités du ministère des finances (composante 1) ;

-        L’amélioration de la qualité de la dépense (composante 2) ;

-        La tenue de la comptabilité générale en droits et obligations constatés et l’amélioration du reporting (composante 3) ;

-        Le renforcement de la mobilisation des ressources intérieures (composante 4).

Le PAGFAL bénéficie aux principales structures impliquées dans la réforme des finances publiques à savoir :

-        La Direction Générale du Budget (DGB) ;

-        La Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité (DGTC) ;

-        La Direction Générale de la Numérisation, de la Digitalisation, et des Systèmes d’Information économiques (DGNDSIE) ;

-        La Direction Générale des Impôts (DGI).

Il appuie également des bénéficiaires dits « secondaires » au sein des ministères, institutions publiques, organismes publics et wilayas.

2 Présentation de la Direction Générale du Trésor et de la Comptabilité

L’organisation et les attributions de la DGTC sont définies par l’article 4 du décret exécutif n° 21-252 du 6 juin 2021.

Elle est ainsi chargée :

-        De contribuer à la définition des politiques de gestion d’intervention du Trésor dans le secteur économique et d’en assurer le suivi et l’évaluation ;

-        D’assurer le suivi et l’évaluation des participations de l’État dans le secteur public économique et financier ;

-        De proposer les éléments concourant à la définition d’une politique des participations externes de l’État et d’en assurer la gestion, le suivi et l’évaluation ;

-        De participer, avec les administrations concernées, à la définition des mesures à caractère financier liées à la restructuration du secteur public économique et d’en assurer le suivi ;

-        De préparer les éléments de définition de la politique de la dette publique et des engagements financiers internes et externes à l’État ;

-        De prendre toute mesure se rapportant aux engagements du Trésor et à la gestion, en ressources et en emplois, de la trésorerie de l’État ;

-        De développer les actions de collecte des ressources financières et des moyens de paiement, nécessaires à la couverture des besoins financiers de l’État liés à l’exécution du budget et des engagements financiers de l’État ;

-        De déterminer les conditions de rémunération des valeurs émises par le Trésor et des fonds qui y sont déposés ;

-        De contribuer au développement des institutions et des instruments des marchés financiers ;

-        De contribuer à l’élaboration de la mise en œuvre des projets de modernisation du système bancaire et financier ;

-        De veiller au suivi et à l’évaluation des banques et des compagnies d’assurances publiques ;

-        De mettre en œuvre les dotations de base aux établissements publics à caractère industriel et commercial et autres établissements publics ;

-        De consolider la situation résumée des opérations du Trésor et d’en assurer l’analyse et le suivi ;

-        De veiller à l’élaboration des règles et des procédures relatives à la comptabilité ;

-        D’initier toute action, toute étude ou recherche visant à développer et à moderniser les services du Trésor et à normaliser les systèmes comptables ;

-        D’assurer la centralisation, la consolidation et la production des informations financières, comptables et budgétaires ;

-        De concevoir et de gérer le système d’information du Trésor ;

-        D’assurer l’animation et l’évaluation de l’activité de ses services extérieurs ;

-        De veiller au traitement de tout contentieux relevant de l’activité comptable du Trésor.

Elle est composée de trois divisions :

-        La Division de la gestion des opérations financières et de la trésorerie ;

-        La Division des activités financières ;

-        La Division de la gestion comptable des opérations du Trésor public.

Elle comprend également, trois Directions rattachées directement au Directeur Général :

-        La Direction des systèmes d’information ;

-        La Direction de l’administration, des moyens et des finances ;

-        La Direction des instruments de paiement.

La DGTC dispose aussi d’une inspection des services comptables et le Directeur Général est assisté par trois Directeurs d’études.

L’organisation et le fonctionnement de l’agence comptable centrale du Trésor sont définis par le décret exécutif n° 21-395 du 18 octobre 2021.

Enfin, les arrêtés du 7 septembre 2005 fixent l’organisation et les attributions :

-        De la trésorerie centrale et de la trésorerie principale ;

-        Des Directions Régionales du Trésor ;

-        De la trésorerie de wilaya ;

-        Des trésoreries communales, des trésoreries des secteurs sanitaires et des centres hospitalo-universitaires.

               Contexte, enjeux, états des lieux et justification de la mission d’assistance technique

1 Contexte de la réforme comptable

L’Algérie est engagée depuis de nombreuses années dans un vaste programme de réforme du système de gestion des finances publiques dont l’avènement fut marqué par l’adoption de la loi organique relative aux lois de finances n° 18-15 du 2 septembre 2018 (LOLF) et la mise en œuvre du budget programme à compter du 1^er janvier 2023.

Dans ce cadre, la LOLF prévoit dans le chapitre 4 relatif aux comptes de l’État les dispositions suivantes :

Encadré n°1 – article 65 de la LOLF

Encadré n°2 – article 68 de la LOLF

Par ailleurs, l’Algérie a adopté la loi n° 23-07 du 21 juin 2023 relative aux règles de comptabilité publique et de gestion financière.

Cette loi, en application des dispositions de la LOLF, a pour objet de décrire :

-        Les dispositions générales régissant les règles de la comptabilité publique et de gestion financière ;

-        Titre I. Les agents chargés de l’exécution du budget et des opérations financières ;

-        Titre II. Les opérations ;

-        Titre III. La tenue de la comptabilité et des comptes de l’État ;

-        Titre IV. Des contrôles et des responsabilités ;

-        Titre V. Des dispositions transitoires et finales.

2 Enjeux de la réforme comptable

La réforme comptable de l’État consiste à élaborer les normes, principes et règles comptables qui permettent le passage de la comptabilité de caisse à la comptabilité d’exercice afin de constater les droits et les obligations, de tenir la comptabilité d’exercice et de produire des comptes réguliers, sincères et reflétant de manière fidèle son patrimoine et sa situation financière.

Elle s’inscrit dans la réforme du système de gestion des finances publiques comme un levier important de modernisation et d’efficacité de la gestion publique ayant pour objet de :

-        Tenir les comptes de l’État selon les normes, principes et règles édictés pour l’État en s’inspirant des normes IPSAS applicables aux entités du secteur public : le Compte Général de l’État sera établi selon ce nouveau référentiel comptable qui instaure de nouvelles pratiques comptables ;

-        Constater les droits et les obligations en comptabilité dès la naissance des faits générateurs et rattacher les charges et les produits à l’exercice concerné ;

-        Améliorer la connaissance du patrimoine de l’État : la comptabilité générale s’appuiera sur la comptabilité des matières tenue par les services ordonnateurs ;

-        Renforcer la transparence et la fiabilité de l’information financière permettant d’évaluer la situation financière : les comptables publics seront chargés de veiller au respect des règles et procédures en vigueur, de la régularité et la sincérité des enregistrements comptables, du respect des principes comptables et de la qualité des informations comptables (fiabilité, intelligibilité et pertinence) visant à refléter une image fidèle du patrimoine et de la situation financière. Les comptes de l’État sont certifiés par la Cour des Comptes qui élabore un rapport relatif à la certification des comptes qui accompagne le projet de loi de règlement budgétaire ;

-        Fournir des informations financières adaptées, précises, fiables, à jour et au moment opportun pour les décideurs ;

-        Renforcer le contrôle et la gestion des risques comptables en identifiant ces derniers, en les évaluant et en les hiérarchisant afin de mettre en place les mesures de contrôle interne permettant de les maîtriser ;

-        Améliorer la qualité des comptes en mettant en place les dispositifs de contrôle interne adéquat et ainsi qu’une démarche de performance au sein de l’administration comptable.

3 État des lieux de la mise en œuvre de la réforme comptable

Pour conduire la réforme comptable, la DGTC a élaboré une stratégie articulée autour des quatorze axes suivants :

1.      Gouvernance du projet de la réforme de comptabilité publique ;

2.      Cadre normatif comptable ;

3.      Environnement juridique de la comptabilité publique ;

4.      Mise en œuvre la comptabilité en droits et obligations constatés ;

5.      Déploiement de la comptabilité générale ;

6.      Gestion et comptabilisation des immobilisations ;

7.      Système d’information intégré ;

8.      Contrôle interne comptable ;

9.      Moyens humains, matériels et logistiques ;

10.   Réorganisation des services comptables ;

11.   Formation des agents du Trésor ;

12.   Conduite du changement ;

13.   Audit interne comptable ;

14.   Plan de communication.

En matière de gouvernance et de pilotage de la réforme, la DGTC a défini et mis en place une organisation basée sur la création d’un comité de pilotage stratégique (COPIL) présidé par le Directeur Général et des sept comités thématiques suivants :

1.      Comité Préparation de la mise en œuvre du Plan comptable de l’État ;

2.      Comité Bilan d’ouverture ;

3.      Comité Système d’information ;

4.      Comité contrôle interne comptable ;

5.      Comité audit interne comptable ;

6.      Comité formation ;

7.      Comité communication et conduite de changement.

Par ailleurs, elle a engagé l’étape relative à l’élaboration du nouveau cadre normatif comptable avec la rédaction de dix projets de décrets dont huit ont été déposés auprès des services habilités du Secrétariat Général du Gouvernement (SGG) : Quatre ont été publiés (Cf. JO n° 15 du 29 février 2024), à savoir :

1.      Décret exécutif n° 24-90 du 12 Chaâbane 1445 correspondant au 22 février 2024 fixant le contenu et les modalités de mise en œuvre de la comptabilité publique ;

2.      Décret exécutif n° 24-91 du 12 Chaâbane 1445 correspondant au 22 février 2024 fixant la procédure de paiement par accréditif des dépenses publiques ;

3.      Décret exécutif n° 24-92 du 12 Chaâbane 1445 correspondant au 22 février 2024 fixant les conditions et les modalités de suppléance, de délégation de signature et de désignation d’intérimaire ;

4.      Décret exécutif n° 24-93 du 12 Chaâbane 1445 correspondant au 22 février 2024 fixant les catégories des correspondants du Trésor et les modalités de fonctionnement des comptes de dépôt de fonds.

Quatre autres sont en voie de publication par les services habilités du Secrétariat Général du Gouvernement et de sept projets d’arrêtés en cours de finalisation au niveau des services de la DGTC.

Encadré 3 : Liste des projets de décrets en cours de publication

Encadré 4 : Liste des projets d’arrêtés en cours de finalisation, en application de la loi n° 23-07 du 21 juin 2023 relative aux règles de comptabilité publique et de gestion financière

Avec l’adoption de ces textes, la DGTC disposera du cadre normatif comptable permettant d’engager les étapes de mise en œuvre de la comptabilité générale.

4 Justification de la mission d’assistance technique

La comptabilité générale est, aux termes de l’article 88 de la loi 23-07, une comptabilité d’exercice ayant pour objet de retracer :

-        Les opérations budgétaires ;

-        Les opérations de trésorerie ;

-        Les opérations faites avec les tiers et les opérations d’attente et de régularisation ;

-        L’inventaire des existants, des biens mobiliers et immobiliers, des stocks et des valeurs inactives ;

-        Les amortissements, les provisions, les produits et les chargés rattachés à l’exercice.

Elle est tenue en partie double, exclusivement, par les comptables publics sur la base d’un plan comptable.

Pour mettre en œuvre la comptabilité d’exercice, la DGTC va réaliser, entre autres, les étapes suivantes :

-        La description et la révision des procédures comptables ;

-        La préparation du système intégré de gestion ;

-        La comptabilisation des opérations dès la constatation des droits et des obligations ;

-        La mise en œuvre des comptabilités auxiliaires ;

-        L’assainissement des données de la comptabilité de caisse ;

-        La transposition des données de la comptabilité de caisse en comptabilité générale ;

-        L’élaboration des inventaires comptables ;

-        La valorisation des données des inventaires comptables ;

-        La comptabilisation des données des inventaires comptables ;

-        La fiabilisation des données des inventaires comptables ;

-        Le déploiement du contrôle interne comptable ;

-        La production et la valorisation des états financiers.

Ces travaux se matérialiseront par l’établissement du premier bilan d’ouverture qui constitue une étape essentielle dans la mise en œuvre de la comptabilité d’exercice. En effet, cet état permet de comparer l’information comptable entre le référentiel de la comptabilité de caisse et celui de la comptabilité d’exercice et, d’évaluer les impacts liés au changement de référentiel. Il est établi au 31 décembre N pour une entrée en vigueur de la comptabilité générale au 1^er janvier N+1. Il comprend les données comptables issues de la comptabilité de caisse et transposées selon le plan comptable de l’État et des données comptables issues des inventaires et des comptabilités auxiliaires, et intégrées en comptabilité générale.

La méthode de constitution du  bilan d’ouverture sera vraisemblablement progressive, en fonction du rythme de définition des processus de collecte des données et de leur valorisation comptable. Chaque étape d’enrichissement a ainsi pour objet :

-        De décrire et de valoriser le patrimoine de l’État en s’appuyant sur la comptabilité des matières tenue par les services ordonnateurs ;

-        De justifier l’ensemble des soldes des comptes du bilan.

Ce chantier concerne l’ensemble des acteurs de la fonction comptable : ordonnateurs et comptables des régies financières.

Pour mener ce chantier, la DGTC a créé entre autres, le comité « bilan d’ouverture ».

Ce dernier est chargé[1] :

-        De définir la stratégie, la méthode, la portée, le calendrier, les modalités, la documentation et les outils nécessaires à la réalisation des travaux comptables permettant l’élaboration du premier bilan d’ouverture ;

-        D’élaborer une note méthodologique portant sur la démarche d’élaboration du bilan d’ouverture et identifiant les principales étapes d’enrichissement progressif des données comptables ;

-        De piloter les travaux comptables relatifs à l’élaboration du premier bilan d’ouverture ;

-        D’assister les sous-comités qui pourraient être constitués pour opérationnaliser les travaux dans les entités concernées ;

-        D’organiser des ateliers de sensibilisation des acteurs de la fonction comptable et des ordonnateurs ;

-        D’organiser la formation des agents chargés de réaliser les travaux dans les sous-comités ;

-        De justifier, retracer les opérations des travaux réalisés et l’impact sur la comptabilité générale ;

-        D’organiser des espaces d’échange et de concertation avec les magistrats de la Cour des Comptes.

L’appui à l’élaboration du premier bilan d’ouverture fait partie des activités programmées dans le cadre du PAGFAL.