2.    Contexte 

2.1.    Contexte du Projet d’Accompagnement des Réformes et de Renforcement de Capacités (PARRC) 

Suite à l’auto-évaluation PEFA de 2013, le Ministère de l’Economie et des Finances, avec le concours des ministères sectoriels, a élaboré au cours de l’année 2016 son Plan Stratégique de Modernisation de la Gestion des Finances Publiques (PSMGFP) sur 10 ans, avec pour objectif de « mettre en place un système de Gestion des Finances Publiques (GFP) efficace, efficient et transparent permettant de consolider ses fonctions fondamentales et de contribuer à la crédibilité du Programme National de Développement ».

Si des progrès ont été réalisés, l’auto-évaluation PEFA de 2021 démontre une dégradation sensible de la Gestion des finances publiques à Madagascar, caractérisée par un faible taux d’exécution budgétaire, une forte centralisation de la préparation budgétaire et le recours à des indicateurs de performance non pertinents. La société civile est encore trop marginalement associée au processus budgétaire, et le rôle de l’Assemblée nationale dans l’analyse des projets de Lois de finances et des lois de règlement demeure très limité. Les crédits budgétaires sont fréquemment ajustés en cours d’exercice et la gestion des marchés publics tend à l’opacité. En matière d’investissements publics, leur gestion est jugée peu performante et la proportion des provisions non conforme avec les bonnes pratiques internationales. Enfin, les rapports d’exécution budgétaire sont souvent publiés avec retard et insuffisamment exhaustifs, tout comme le détail des transferts de l’Etat aux Collectivités territoriales décentralisées (CTD).

L’amélioration de la GFP, notamment la chaîne de la dépense, permet de restaurer progressivement la discipline budgétaire, d’allouer les ressources suivant la politique nationale de développement et d’assurer des services publics de qualité. Consciente de l’importance de ces enjeux, l’AFD a octroyé à la République de Madagascar une subvention de 7 millions d’euros pour appuyer sur 5 ans conformément à la convention de financement N°1699 05 H du 16 mai 2023, le Projet d’Accompagnement des Réformes et de Renforcement de Capacités (PARRC). 
Le PARRC poursuit l’objectif d’améliorer l’efficacité et la transparence de la programmation à l’exécution du budget, sur l’ensemble de la chaîne de la dépense. Il sera également un projet pilote et exemplaire dans l’amélioration de l’exécution des financements extérieurs. 

Plus particulièrement, ce projet se fixe pour objectifs de :

(i)   Améliorer la programmation budgétaire et la chaîne de la dépense (Composante 1) ;
(ii) Renforcer la gouvernance des systèmes d'information du MEF et systématiser le partage d'information (Composante 2) ;
(iii)  Améliorer la gestion des ressources humaines et développer les compétences (Composante 3) ;
(iv) Soutenir l'appropriation, la coordination et le pilotage des réformes du niveau opérationnel au niveau stratégique, et le suivi-évaluation orienté usagers/bénéficiaires (Composante 4).

En tant que Chef de file, la Direction Générale du Trésor (DGT) se charge de l’exécution administrative et financière ainsi que de la coordination dudit projet, en lien étroit avec les services concernés. En plus de la DGT, la Direction Générale du Budget et des Finances (DGBF), la Direction Générale du Contrôle Financier (DGCF), la Direction Générale de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (DGARMP) et la Commission Nationale des Marchés (CNM), la Direction des Systèmes d’Information (DSI) et la Direction de la Formation et de la Coordination des Réformes (DFCR), ex (DCSR) comptent parmi les bénéficiaires directs du PARRC. Les différents ministères dépensiers et services déconcentrés, les établissements publics nationaux et les collectivités territoriales décentralisées y seront associés en tant que bénéficiaires indirectes. Le projet profitera ultimement aux fournisseurs et partenaires de l’administration, la population malgache et les bailleurs de fonds dont les financements sont exécutés via le canal du budget national.

2.2.    Contexte de l’entité bénéficiaire

Le Ministère de l'Économie et des Finances (MEF), à travers la Direction Générale du Trésor (DGT) et la Direction Générale du Budget et des Finances (DGBF), a initié un processus pilote visant à mettre en place une Gestion Prévisionnelle des Emplois, des Effectifs et des Compétences (GPEEC) au sein de ses structures. Cette démarche est une phase expérimentale permettant de tester et d’ajuster progressivement les pratiques et les outils GPEEC identifiés (fiches de poste, fiches d’évaluation, quelques bases de données disparates) avant de l’étendre à l’ensemble du MEF. Ces deux départements ont été choisis par rapport à leur représentativité en termes d’effectifs au sein du MEF, mais également, par rapport aux défis rencontrés par ces départements dans la GRH au niveau central et excentré.
En effet, malgré ses ressources humaines compétentes, la DGT et la DGBF font face à un besoin de renforcer sa capacité à anticiper et à gérer les besoins en personnel, à développer les compétences nécessaires et à améliorer l’adéquation entre ses ressources humaines disponibles et futures avec les besoins métiers des directions. Actuellement, seules les fiches de poste sont disponibles et exploitables afin d’identifier les postes existants ainsi que les exigences de compétences liées à ces postes. Des fiches d’évaluation sont également utilisées dans la plateforme ROHI de la DRH mais les critères de notation restent standards et ne permettent pas d’évaluer efficacement les performances des agents. 
Pour le cas de la DGT, l’effectif total des agents étant de 2324 agents, à ce jour, répartis dans cinq directions et 3 services rattachés au Directeur Général dont 1839 agents, soit 79% appartiennent à la Direction de la Comptabilité Publique (DCP) et ses démembrements. 29% de tous les agents du Trésor appartiennent à cinq corps techniques du Trésor (137 Comptables du Trésor, 193 Percepteurs Principaux des Finances, 5 Percepteurs des Finances, 90 Contrôleurs du Trésor, 250 Inspecteurs du Trésor) et le reste est issu des corps interministériels (708), contractuels (882) et Employés de Longue Durée (59). 
La Gestion des Ressources Humaines (GRH) du Trésor n’est pas centralisée auprès d’une structure unique mais assurée par trois structures différents au sein même de la DGT :

1. La Direction de la Comptabilité Publique par le Service de la Gestion des Ressources assure la politique de mobilité (notamment affectation et nomination) des agents contractuels et ELD issus des postes comptables et le Service du Suivi et de l’Encadrement des Postes Comptables prend en charge la mobilité (affectation et nomination) des agents issus des corps techniques ;
2. Le Service Administratif et Financier (SAF) s’occupe de la mobilité (affectation et nomination) des agents issus des départements centraux et services rattachés. Toutefois, la formalisation de ces actes que ce soit centraux, auprès des postes comptables... sont du rôle du SAF.
3. Le Service de la Stratégie et du Développement (SSD) prend en charge la formation continue de tous les agents du Trésor au niveau central et excentré.

Ces structures ne disposent pas d’outils informatiques, ni de base de données communs pour gérer les ressources humaines sous leur responsabilité respective. Elles ont chacune leurs propres outils et tableaux de bord mais les données sont confrontées à la demande. Les critères d’arbitrages sont propres à chaque structure (ancienneté, problèmes de santé, rapprochement familial, opportunité professionnelle...). Pour le cas du SAF, une base de données du personnel exploitable par sexe, structure, fonction, corps... est à la disposition des responsables du personnel.

A noter que pour ces trois structures, la GRH ne constitue qu’une partie de leurs attributions. A côté, ils sont responsables d’autres fonctions qui leurs sont propres telles que la gestion financière et logistique de la Direction Générale du Trésor (cas du SAF), de la gestion comptable/financière de la DCP et des postes comptables (SGR), etc....

Par ailleurs, un projet de mise en place d’un centre de formation des agents du Trésor est actuellement en cours et assuré par un comité de pilotage qui se chargera de la programmation des formations continues et de recyclage suivant les besoins des différents départements. Néanmoins, ces formations sont limitées par des contraintes budgétaires. A noter que des formations de recyclage ont été dispensées depuis l’année dernière et d’autres vagues de formation sont également prévues au cours de cette année.

Toutefois, la GRH auprès du Trésor est restée au stade de la gestion administrative et bureaucratique. N’ayant pas de politique de GRH officielle, les besoins en compétences et en effectifs, les affectations et rotations, ainsi que les redéploiements ne sont pas anticipés. La DGT ne dispose actuellement ni de plan de formation ni de politique de formation professionnelle fondés sur des outils appropriés. 

Afin de remédier à toutes ces difficultés dans la GRH du Trésor, un comité ad hoc en charge de la mise en place de la GPEEC et de la GRH a été mise en place en attendant la création de la structure unique en charge de la GRH du Trésor. Il est constitué des représentants de chaque Direction de la DGT, des services rattachés, et des Trésoreries excentrées. Ce comité se penchera sur la définition de la politique de GRH du Trésor conformément à la Vision du Trésor au sein du Schéma Directeur des Réformes du Trésor, à savoir, la Valorisation des Ressources Humaines. A ce jour, aucune réunion du comité n’a été effectuée.

Quant à la DGBF, ce département est constitué de quatre Directions (Direction de la Solde et des Pensions, Direction du Patrimoine de l’Etat, Direction du Budget et Direction de la Gestion des Effectifs et des Agents de l’Etat). Le Service du Personnel est directement rattaché au Directeur Général. Toutefois, chaque Direction dispose d’une Division des Affaires Administratives et Financières qui s’occupent de la Gestion Administrative du Personnel de ces Directions respectives.

En termes de coopération avec la DRH du MEF, les structures chargées du personnel de la DGT et de la DGBF ont des rôles complémentaires mais distincts avec la DRH. En général, cette dernière supervise les recrutements, les formations, le développement des compétences de l’ensemble de tous les départements du MEF. Elle assure les missions à caractère transversal pour l’ensemble du MEF, tandis que les responsables du personnel de la DGT et de la DGBF adoptent une approche plus opérationnelle dans la gestion quotidienne des dossiers de leur personnel respectif (avancement, congés, demandes de formation, affaires disciplinaires, ...).

En somme, les services du personnel de la DGT et de la DGBF fournissent un soutien opérationnel important à la mise en œuvre des stratégies RH définies par la DRH. Néanmoins, ces stratégies RH demeurent vagues et non consolidées dans un document officiel.  
Quant au Ministère chargé de la Fonction Publique, il existe une Direction technique en charge de la GPEEC opérationnelle (appui des responsables des ressources humaines des Ministères et Institutions dans la conception des « plans GPEEC », coordination, centralisation des « plans GPEEC » et suivi de leur application en conformité avec la politique de GRH de l’Etat)  ainsi qu’un comité GPEEC (assure la cohérence de la démarche GPEEC dans son ensemble, valide les « plans GPEEC » de chaque Ministère et Institution, veille au bon fonctionnement du SIGRHE, sensibilise et mobilise les acteurs dans la mise en œuvre de la GPEEC...).

Toutefois, la synergie des actions du Ministère chargé de la Fonction Publique, de la DRH du MEF ainsi que la DGT et le DGBF reste fragile et non coordonnée. 

Cette démarche s'inscrit dans une logique de collaboration et de concertation, impliquant également le Ministère de la Fonction Publique pour garantir l'harmonisation des pratiques au niveau interministériel, et pour assurer une approche coordonnée et cohérente en matière de gestion des ressources humaines.

Ainsi, une expertise extérieure avisée, répondant aux présents termes de références, est sollicitée, pour appuyer la DGT et la DGBF dans la mise en place de la GPEEC dans la gestion des ressources humaines au sein du MEF.