8. Contexte du Projet d’Accompagnement des Réformes et de Renforcement de Capacités (PARRC) 

Suite à l’auto-évaluation PEFA de 2013, le Ministère de l’Economie et des Finances, avec le concours des ministères sectoriels, a élaboré au cours de l’année 2016 son Plan Stratégique de Modernisation de la Gestion des Finances Publiques (PSMGFP) sur 10 ans, avec pour objectif de « mettre en place un système de Gestion des Finances Publiques (GFP) efficace, efficient et transparent permettant de consolider ses fonctions fondamentales et de contribuer à la crédibilité du Programme National de Développement ».

Si des progrès ont été réalisés, l’auto-évaluation PEFA de 2021 démontre une dégradation sensible de la Gestion des finances publiques à Madagascar, caractérisée par un faible taux d’exécution budgétaire, une forte centralisation de la préparation budgétaire et le recours à des indicateurs de performance non pertinents. La société civile est encore trop marginalement associée au processus budgétaire, et le rôle de l’Assemblée nationale dans l’analyse des projets de Lois de finances et des lois de règlement demeure très limité. Les crédits budgétaires sont fréquemment ajustés en cours d’exercice et la gestion des marchés publics tend à l’opacité. En matière d’investissements publics, leur gestion est jugée peu performante et la proportion des provisions non conforme avec les bonnes pratiques internationales. Enfin, les rapports d’exécution budgétaire sont souvent publiés avec retard et insuffisamment exhaustifs, tout comme le détail des transferts de l’Etat aux Collectivités territoriales décentralisées (CTD).

L’amélioration de la GFP, notamment la chaîne de la dépense, permet de restaurer progressivement la discipline budgétaire, d’allouer les ressources suivant la politique nationale de développement et d’assurer des services publics de qualité. Consciente de l’importance de ces enjeux, l’AFD a octroyé à la République de Madagascar une subvention de 7 millions d’euros pour appuyer sur 5 ans conformément à la convention de financement N°1699 05 H du 16 mai 2023, le Projet d’Accompagnement des Réformes et de Renforcement de Capacités (PARRC). 
Le PARRC poursuit l’objectif d’améliorer l’efficacité et la transparence de la programmation à l’exécution du budget, sur l’ensemble de la chaîne de la dépense. Il sera également un projet pilote et exemplaire dans l’amélioration de l’exécution des financements extérieurs. 

Plus particulièrement, ce projet se fixe pour objectifs de :

(i)   Améliorer la programmation budgétaire et la chaîne de la dépense (Composante 1) ;
(ii) Renforcer la gouvernance des systèmes d'information du MEF et systématiser le partage d'information (Composante 2) ;
(iii)  Améliorer la gestion des ressources humaines et développer les compétences (Composante 3) ;
(iv) Soutenir l'appropriation, la coordination et le pilotage des réformes du niveau opérationnel au niveau stratégique, et le suivi-évaluation orienté usagers/bénéficiaires (Composante 4).

En tant que Chef de file, la Direction Générale du Trésor (DGT) se charge de l’exécution administrative et financière ainsi que de la coordination dudit projet, en lien étroit avec les services concernés. En plus de la DGT, la Direction Générale du Budget et des Finances (DGBF), la Direction Générale du Contrôle Financier (DGCF), la Direction Générale de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (DGARMP) et la Commission Nationale des Marchés (CNM), la Direction des Systèmes d’Information (DSI) et la Direction de la Formation et de la Coordination des Réformes (DFCR), ex (DCSR) comptent parmi les bénéficiaires directs du PARRC. Les différents ministères dépensiers et services déconcentrés, les établissements publics nationaux et les collectivités territoriales décentralisées y seront associés en tant que bénéficiaires indirectes. Le projet profitera ultimement aux fournisseurs et partenaires de l’administration, la population malgache et les bailleurs de fonds dont les financements sont exécutés via le canal du budget national.

9.  Contexte de l’entité bénéficiaire

Conformément à la loi n° 2014-012 du 21 Août 2014 et ses Décrets d’application, la Direction de la Dette Publique au sein de la DGT a pour mission de veiller à la bonne gestion et à l’utilisation efficace et efficiente des fonds publics alloués aux projets sur financements extérieurs. 

Inscrit dans l’axe stratégique 4 du schéma directeur du Trésor relatif à la gestion optimale des deniers publics, des réformes sur l'amélioration des financements extérieurs sont envisagées, impliquant la mise en place des dispositifs d'évaluation au niveau de la Direction en charge de la Dette Publique. Cette dernière a pour mission pour le compte du Ministère de l'Économie et des Finances représentant l'État emprunteur, d'assurer la mobilisation, le décaissement et le suivi-évaluation des financements extérieurs, emprunt, dons et subventions confondus, incluant tous Partenaires Techniques et Financiers, multilatéraux, bilatéraux, ou institutions financières apportant des financements à des termes non concessionnels.  Dans cette optique, la politique d'évaluation des projets sur financements extérieurs est primordiale afin de servir d'instrument stratégique et d'orientation pour la Direction en charge de la Dette Publique dans sa mission d'assurance de la qualité des interventions et des projets de développement.

La présente Assistance Technique est tenue de considérer l'écosystème national existant en matière d’'évaluation à Madagascar.  En effet, le basculement du budget de moyen au budget de programme a été acté depuis la mise en place de la Loi organique sur la loi des finances en 2004 pour Madagascar.  Cette importante réforme a été menée afin de mettre surtout en exergue les programmes financés par le Gouvernement qui vont être associés à des indicateurs de performance, et qui doivent a priori faire l'objet d'une évaluation.

Cependant, l'évaluation n'a été institutionnalisée à Madagascar que vers l'année 2020, à travers l'adoption de la Politique Nationale de l'Évaluation (PNEVAL), dont le cadre référentiel est la Constitution de la IVème République de Madagascar. Ce même référentiel, en son article 55, confère à la Présidence l'autorité en matière de planification, ainsi que le contrôle de la mise en œuvre de l'action gouvernementale.  

Par ailleurs, en son article 68, la Constitution dispose que le Parlement exerce également un rôle de contrôle et d'évaluation de la politique publique, contrebalançant ainsi l'autorité du Gouvernement mentionnée ci-dessus.  Le Parlement est assisté par la Cour des comptes à cet effet.

Au final, l'évaluation de la Politique publique est assurée à la fois par le Parlement et par le Gouvernement ainsi que par la Présidence en étroite collaboration avec le Ministère en charge de l'Économie et des Finances.  Ainsi, la Direction Générale de l'Économie et de la Planification, la Direction Générale du Budget et des Finances, ainsi que la Direction Générale du Trésor jouent chacune un rôle dans ce processus :

• Le Département en charge de l'Économie et de la Planification élabore et coordonne la politique économique et le cadrage macroéconomique et assure le suivi-évaluation de la mise en œuvre des programmes de développement à tous les niveaux à travers l'opérationnalisation du Système National Intégré de Suivi-Évaluation suivant l'approche de Gestion Axée sur les Résultats ;
• La Direction Générale du Budget et des Finances définit et exécute la politique budgétaire de l'État et assure le pilotage et le suivi de l'exécution budgétaire ;
• La Direction Générale du Trésor gère les emprunts, intérieurs et extérieurs, les dons et aides extérieurs et leur contrevaleur, à travers la gestion de la dette publique et le suivi-évaluation des financements extérieurs.

Ainsi, il est important de signaler qu'il appartient au Ministère de l'Économie et des Finances d'assurer le financement des programmes d'investissements publics, découlant de la politique nationale de développement du Gouvernement, et qu'en cas de déficit budgétaire, il peut mobiliser d'autres sources de financement, entre autres les emprunts ou les Partenariats Publics Privés. 

En termes statistiques, les financements extérieurs, gérés au niveau de la Direction Générale du Trésor, par le biais de sa Direction en charge de la Dette Publique, correspond à plus de la moitié du volume moyen de budget annuel des programmes d'investissements publics.  Cette situation fait état de l'importance des financements extérieurs dans le budget de l'État, d'où l'importance de mettre en place le système de l'évaluation au niveau de la Direction Générale du Trésor.