I. Contexte du Projet d’Accompagnement des Réformes et de Renforcement de Capacités (PARRC) 

Suite à l’auto-évaluation PEFA de 2013, le Ministère de l’Economie et des Finances, avec le concours des ministères sectoriels, a élaboré au cours de l’année 2016 son Plan Stratégique de Modernisation de la Gestion des Finances Publiques (PSMGFP) sur 10 ans, avec pour objectif de « mettre en place un système de Gestion des Finances Publiques (GFP) efficace, efficient et transparent permettant de consolider ses fonctions fondamentales et de contribuer à la crédibilité du Programme National de Développement ».

Si des progrès ont été réalisés, l’auto-évaluation PEFA de 2021 démontre une dégradation sensible de la Gestion des finances publiques à Madagascar, caractérisée par un faible taux d’exécution budgétaire, une forte centralisation de la préparation budgétaire et le recours à des indicateurs de performance non pertinents. La société civile est encore trop marginalement associée au processus budgétaire, et le rôle de l’Assemblée nationale dans l’analyse des projets de Lois de finances et des lois de règlement demeure très limité. Les crédits budgétaires sont fréquemment ajustés en cours d’exercice et la gestion des marchés publics tend à l’opacité. En matière d’investissements publics, leur gestion est jugée peu performante et la proportion des provisions non conforme avec les bonnes pratiques internationales. Enfin, les rapports d’exécution budgétaire sont souvent publiés avec retard et insuffisamment exhaustifs, tout comme le détail des transferts de l’Etat aux Collectivités territoriales décentralisées (CTD).

L’amélioration de la GFP, notamment la chaîne de la dépense, permet de restaurer progressivement la discipline budgétaire, d’allouer les ressources suivant la politique nationale de développement et d’assurer des services publics de qualité. Consciente de l’importance de ces enjeux, l’AFD a octroyé à la République de Madagascar une subvention de 7 millions d’euros pour appuyer sur 5 ans conformément à la convention de financement N°1699 05 H du 16 mai 2023, le Projet d’Accompagnement des Réformes et de Renforcement de Capacités (PARRC). 
Le PARRC poursuit l’objectif d’améliorer l’efficacité et la transparence de la programmation à l’exécution du budget, sur l’ensemble de la chaîne de la dépense. Il sera également un projet pilote et exemplaire dans l’amélioration de l’exécution des financements extérieurs. 

Plus particulièrement, ce projet se fixe pour objectifs de :

(i)   Améliorer la programmation budgétaire et la chaîne de la dépense (Composante 1) ;
(ii) Renforcer la gouvernance des systèmes d'information du MEF et systématiser le partage d'information (Composante 2) ;
(iii)  Améliorer la gestion des ressources humaines et développer les compétences (Composante 3) ;
(iv) Soutenir l'appropriation, la coordination et le pilotage des réformes du niveau opérationnel au niveau stratégique, et le suivi-évaluation orienté usagers/bénéficiaires (Composante 4).

En tant que Chef de file, la Direction Générale du Trésor (DGT) se charge de l’exécution administrative et financière ainsi que de la coordination dudit projet, en lien étroit avec les services concernés. En plus de la DGT, la Direction Générale du Budget et des Finances (DGBF), la Direction Générale du Contrôle Financier (DGCF), la Direction Générale de l’Autorité de Régulation des Marchés Publics (DGARMP) et la Commission Nationale des Marchés (CNM), la Direction des Systèmes d’Information (DSI) et la Direction de la Formation et de la Coordination des Réformes (DFCR), ex (DCSR) comptent parmi les bénéficiaires directs du PARRC. Les différents ministères dépensiers et services déconcentrés, les établissements publics nationaux et les collectivités territoriales décentralisées y seront associés en tant que bénéficiaires indirectes. Le projet profitera ultimement aux fournisseurs et partenaires de l’administration, la population malgache et les bailleurs de fonds dont les financements sont exécutés via le canal du budget national.

II. Contexte de l’entité bénéficiaire 

La tutelle budgétaire, comptable et financière des EPN est assurée respectivement par  le service de Tutelle des EPN (STEPN) de la DGBF et la Direction de la Comptabilité Publique (DCP) de la DGT.
Les procédés de tutelle et de suivi budgétaire des EPN font l’objet d’un ensemble de révisions et d’assainissements dans la feuille de route 2024-2026 de la DGBF. L’amélioration du suivi financier du budget de l’Etat et de ses démembrements dont le EPN figure parmi les grandes orientations de la feuille de route, et l’axe 4 est entièrement consacré à la gouvernance des EPN « Bonne gouvernance instaurée au niveau des EPN ».

En outre, la DGT à travers le Schéma Directeur des Réformes prévoit des actions dans le cadre de l’amélioration de l’exercice de la tutelle comptable dont : (i) la mise en place de la comptabilité en droits constatés, (ii) l’amélioration de la production des comptes, (iii) la dotation d’agents comptables pour tous les EPN.
La collaboration entre les deux entités de tutelle est officieuse, il n’existe ni d’instance collégiale pour la gouvernance des EPN, ni de journées d’étude relatives aux EPN.  

 
Ce sont également des actions clés pour cibler l’amélioration des indicateurs de la composante 1 du PARRC.

Les EPN, tous types de statuts confondus (Etablissement public à caractère administratif (EPA), Etablissement Public à caractère Industriel et Commercial (EPIC), autres formes d’EP telle que la Chambre de Commerce et d’industrie)  sont au nombre de 176 dont 108 au niveau central.     

• Le Service de Tutelle des EPN (de la DGBF) :

La cellule en charge de la tutelle des EPN au sein de la DGBF a récemment été érigée en Service selon le décret n° 2024-050 du 20 Janvier 2024 modifiant et complétant certaines dispositions des décrets n°2019-093 du 13 février 2019, n°2021-699 du 07 juillet 2021 et n° 2023-085 du 01er février 2023 fixant les attributions du Ministre de l’Économie et des Finances ainsi que l'organisation générale de son Ministère. Le Service de Tutelle des Établissements Publics Nationaux (STEPN), rattaché directement à la DGBF, est chargé d’assurer le suivi de la gestion budgétaire et financière des EPN au regard des dispositions législatives, réglementaires et statutaires qui leur sont applicables.

• A cet effet, le STEPN :

   Procède à l’approbation des divers projets de délibérations pris par l’organe délibérant de l’Etablissement notamment les délibérations relatives aux documents administratifs tels que les budgets primitifs, additionnels, rectificatifs et les comptes administratifs et les délibérations portant approbation des actes ayant des incidences financières, 
-  Effectue le suivi régulier des performances économiques et financières des EPN au regard des missions et objectifs qui leur sont assignés de par leur statut.
-  Gère les carrières des agents des EPN. 
-  Joue un rôle de pilotage afin de fournir les orientations nécessaires relatives à la gestion budgétaire, financière, juridique, structurelle, organisationnelles et économiques des EPN.  
La tutelle et le suivi budgétaire s’exercent par la représentation de l’autorité de tutelle budgétaire au sein de l’organe délibérant de l’Etablissement public avec voix délibérative.

Le STEPN en son état actuel compte une trentaine d’agents dont une vingt d’entre eux opèrent dans cette fonction de suivi et de tutelle des 108 EPN susmentionnés. Le changement de statut de la structure en charge de la tutelle budgétaire, qui historiquement était une Direction, puis réduite en Service et en cellule a eu un effet négatif sur la capitalisation des expériences et compétences, compte-tenu de la mise en disposition de certains agents dans d’autres structures au sein du MEF.
Une initiative de développement en interne d’un système informatisé, dédié à la gestion budgétaire des EPN n’a pu aboutir au terme des objectifs prévus, alors que cela aurait pu contribuer significativement à l’accomplissement des missions qui ont été conférées à la structure.
Pour les EPN au niveau régional, ce sont les Services Régionaux du Budget qui assurent le rôle de Tutelle budgétaire. Ces Services sont rattachés à la Direction du Budget (DB).

• La Direction de la Comptabilité Publique (de la DGT)

La DCP est répartie en quatre services centraux dont trois services sont liés à la gestion des Établissements Publics : le Service du Suivi et d’Encadrement des Postes Comptables, le Service de la Réglementation Comptable et Financière et le Service de l’Organisation Informatique. En tant que tutelle comptable, la Direction assiste notamment l’Agent Comptable dans l’exécution de ses fonctions en tant que comptable public.
Aussi, l’une de ses missions consiste à pourvoir tous les EPN d’un Agent Comptable. Actuellement, sur les 176 EPN recensés en janvier 2024, 165 EPN sont dotés d’un Agent Comptable.
Le Service du Suivi et d’Encadrement des Postes Comptables exerce principalement la fonction de tutelle comptable : en contact direct avec l’Agent Comptable, il le conseille et assure le suivi mensuel de la comptabilité. Il est également le principal responsable lors des missions de passation et/ou d’installation d’un Agent Comptable. En outre, il effectue la mise en état d’examen des documents généraux (dont les états financiers) produits par l’Agent Comptable avant de les envoyer à la juridiction financière compétente (cour des comptes ou tribunal financier).
Le Service de l’Organisation Informatique est le concepteur et gestionnaire du logiciel comptable utilisé par les Agents Comptables. 
Le Service de la Réglementation Comptable et Financière se charge d’établir les dispositifs comptables généraux et réglementaires au sein des EPN. 
La DCP désigne les membres du conseil d’administration. En effet, 91 sur les 176 EPN recensés ont un représentant de la tutelle comptable dans leur conseil d’administration.

• Les faiblesses :

Différentes lacunes sont relevées au niveau de la gestion des EPN :
1.    D’ordre juridique et organisationnel 
●    Insuffisance du cadre juridique régissant les principes et règles budgétaires applicables aux EPN ;
●    Absence de décret d’application de la loi 2018-037 fixant les principes régissant les Établissements publics ainsi que les règles de création des catégories d'Établissement Public. (Création, vie, dissolution, etc)
●    Absence de texte sur l’uniformisation de la gestion du personnel des EPN
●    Retard de nomination des acteurs budgétaires  soit par les EPN soit par les ministères de tutelle technique (chef de l’établissement, CA, etc.) 
●    Les projets de décret statutaires ne sont pas soumis pour observations aux tutelles;
●    Absence d’informations disponibles sur la situation les EPN incomplète (quels EPN existent encore, les EPN qui ont existé) ;
●    Absence d’une base de données exhaustives, actualisées, prêtes à l’exploitation sur les EPN ;
●    Réticence de certains EPN concernant la mise à jour de leur décret statutaire compte tenu des dispositions de la loi 2018-037;
●    Réticence de certains EPN concernant l’installation des Agents Comptables ;
●    Lacunes, inadaptation et disparités des textes face aux réalités pratiques ;
●    Méconnaissance/ non maîtrise de la notion du budget de programme par un bon nombre des acteurs budgétaires au niveau des EPN ;
●    Disparité dans la gestion des ressources humaines au niveau des EPN (Non uniformisation de grille salariale, procédure de recrutement, etc…).
●    Non aboutissement/Inégalité des procédures de liquidation des EPN (absence de cadre réglementaire régissant les procédures à suivre sur les liquidations des EPN)     
●    Absence de formalisation officielle des processus métiers clairs et optimisés pour la facilitation de l’élaboration future du cahier des charges pour le développement d’un système informatique approprié, tant au niveau de la DGBF et de la DGT ;
●    Manque de transparence et de fiabilités sur les documents budgétaires et de reporting 
●    Le pilotage, le suivi budgétaire et comptable des EPN sont perfectibles ;

• D’ordre technique (informatique, des mécanismes de reporting, maîtrise du calendrier budgétaire) :

●    Inexistence d’un système informatisé opérationnel, intégré ou unifié, spécifique aux EPN (il existe un système informatique inabouti et inapproprié au niveau DGBF et un système informatique également inabouti au niveau DGT) ;
●    Manque de pertinence et de transparence dans la présentation des rapports sur les crédits exécutés (recettes et dépenses) et sur les indicateurs de performance ainsi que pour les documents budgétaires (budget et compte administratif). 
●    Absence d’outil de pilotage et de suivi des EPN (exemple : Base de Données commune des informations utiles sur les EPN existants, des acteurs budgétaires et des membres des Conseil d’Administration à leur niveau,...) ainsi que d’un outil d’analyse des états financiers produits.
●    Non maîtrise des techniques d’exploitation des états financiers des EPN
●    Non-respect du calendrier budgétaire et des processus de gestion au niveau des EPN   

Un diagnostic portant sur la tutelle budgétaire et comptable des EPN permettra d’identifier plus précisément les faiblesses liées aux lacunes susmentionnées afin de mieux cibler les actions d’amélioration en matière de programmation, d'exécution budgétaire et de reporting au niveau des EPN.